De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) heeft op 27 juli 2016 een opzienbarende uitspraak[1] gedaan. Essentie van die uitspraak is dat de verjaring van de bevoegdheid van een bestuursorgaan tot het invorderen van verbeurde dwangsommen kan worden gestuit door het doen van een ondubbelzinnige aanzegging waarbij het recht op nakoming wordt voorbehouden. De Afdeling creëert daarmee een buitenwettelijke stuitingshandeling.
Feiten
Het college van burgemeester en wethouders (“het college”) heeft appellante bij besluit van 18 januari 2013 onder oplegging van een last van een dwangsom gelast om maatregelen te treffen met betrekking tot een sterk verpauperd pand. In bezwaar heeft het college overwogen dat de opgelegde last voor wat betreft de verbeurde dwangsommen ongewijzigd in stand blijft. Het college heeft de verjaring van de bevoegdheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen tussentijds (in 2013 en 2014) gestuit door tijdig aanmaningen te versturen, dwangbevelen te laten betekenen en executoriaal beslag te leggen. Appellante heeft uiteindelijk hoger beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar en stelt zich op het standpunt dat de Afdeling niet meer aan een inhoudelijke beoordeling toekomt omdat de bevoegdheid tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen inmiddels (eind 2015) zou zijn verjaard. Het college meent echter dat die verjaring (opnieuw) tijdig is gestuit door de betekening op 13 februari 2015 van het exploot met de ondubbelzinnige aanzegging dat het college haar recht op nakoming voorbehoudt.
Stuitingshandelingen
De bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van één jaar (artikel 5:35 Awb). Die verjaringstermijn kan door een bestuursorgaan op in de wet genoemde wijzen worden gestuit door:
- het instellen van een daad van rechtsvervolging ex artikel 3:316 lid 1 BW;
- een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb;
- een beschikking tot verrekening;
- een dwangbevel;
- een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.
Voor bestuursorganen wordt de mogelijkheid van artikel 4:107 Awb – het stuiten van de verjaring door een schriftelijke aanmaning of een schriftelijke mededeling waarin de schuldeiser zich ondubbelzinnig zijn recht op betaling voorbehoudt – nadrukkelijk uitgesloten in artikel 4:109 Awb. Binnen het stelsel van de wet kan het college dus geen stuitingshandeling verrichten door zich ondubbelzinnig het recht op betaling voor te behouden. Aangezien het op 13 februari 2015 uitgebrachte exploot slechts een ondubbelzinnige aanzegging betreft, voldoet het niet aan één van de vijf in de Awb genoemde mogelijke stuitingshandelingen. Daarmee zou de verjaring niet gestuit (kunnen) zijn.
Het oordeel van de Afdeling
Ondanks dat de wet die mogelijkheid niet biedt, heeft de Afdeling geoordeeld dat hier toch sprake is van een gestuite verjaring. De Afdeling overweegt dat een aanzegging waarbij het recht ondubbelzinnig wordt voorbehouden in dit geval met een (wettelijke) stuitingshandeling als bedoeld in de Awb is gelijk te stellen. Dit heeft tot gevolg dat de bevoegdheid om tot invordering over te gaan rechtsgeldig is gestuit en dus nog niet is verjaard.
Commentaar
Het bevreemdende van deze uitspraak is dat de Hoge Raad[2] in 2015 juist nog oordeelde dat de stuitingshandelingen zoals genoemd in de Awb een limitatieve opsomming vormen. Buiten de in de Awb genoemde mogelijkheden zou stuiting van verjaring door het college dus niet mogelijk zijn. In het civiele recht heeft het doen van een dergelijke ondubbelzinnige aanzegging waarin een recht wordt voorbehouden wel stuitende werking maar in het bestuursrecht is die mogelijkheid dus expliciet door de wetgever uitgesloten. Desondanks ziet de Afdeling hier aanleiding om de wettelijke stuitingshandelingen op te rekken en zoekt daarmee de grenzen op van haar rechtsvormende taak.
Niet gezegd is overigens dat de Afdeling hiermee is ‘omgegaan’. De Afdeling overweegt nadrukkelijk dat zij in dit geval aanleiding ziet om het betekende exploot gelijk te stellen met een van de wettelijke stuitingshandelingen uit de Awb. Daartoe nam zij de volgende omstandigheden in ogenschouw:
- aan appellante waren al aanmaningen verstuurd, die de verjaring stuitten;
- aan appellante waren al dwangbevelen betekend, die de verjaring stuitten;
- op het pand was al beslag gelegd;
- uit de aanzegging blijkt onmiskenbaar dat het college niet berust in het niet betalen;
- appellante was genoeg gelegenheid geboden om te betalen, maar heeft dat nagelaten.
De Afdeling concludeert dat van het college onder deze omstandigheden niet gevergd mocht worden dat zij opnieuw een aanmaning zou sturen.
[1] ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2087.
[2] HR 3 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:817.