Onderwerp van gerechtelijke procedures tussen overheid en burger is regelmatig de vraag of het bestuursorgaan gehouden is om door de burger geleden schade te vergoeden. Soms is rechtmatig overheidshandelen (in de vorm van een onherroepelijke vergunning of een bestemmingsplan) de grondslag, dan gaat het om nadeelcompensatie of planschade. Soms is de grondslag onrechtmatig handelen van het bestuursorgaan. Dit was het geval in de casus die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 3 februari 2016 (JOM 2016/134). Inzet van deze procedure was –kortweg – de veroordeling van de gemeente Hilvarenbeek tot vergoeding van door appellant geleden schade in verband met een – in een bestuursrechtelijke procedure vastgestelde- onterecht opgelegde verplichting tot het maken van een milieueffectrapportage.
De plicht tot het maken van een milieueffectenrapportage
Ondernemer A dient in 2009 een aanvraag voor verlening van een revisievergunning in bij de gemeente Hilvarenbeek. Binnen de beslistermijn besluit het college om de ondernemer in verband met die aanvraag geen verplichting tot het maken van een milieueffectrapportage op te leggen. Naar aanleiding van een door een derde ingediende zienswijze besluit de gemeente vervolgens toch dat de ondernemer een milieueffectrapportage dient te maken. Ondernemer A dient hiertegen een bezwaarschrift in wat er toe leidt dat de gemeente toch afziet van het opleggen van de verplichting. De door de derde geëntameerde bestuursrechtelijke procedure loopt op niets uit. Daarmee staat vast dat het besluit(onderdeel) van de gemeente voor de verplichting tot het maken van een milieueffectrapportage onrechtmatig is.
Schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen?
Doordat die verplichting alsnog aan ondernemer A is opgelegd, heeft hij zijn aanvraag moeten aanpassen en zijn stallen moeten wijzigen. Dit heeft geleid tot extra kosten. Ondernemer A de gemeente om die extra kosten te vergoeden in verband met het onrechtmatig genomen besluit. Het college wijst dit verzoek om schadevergoeding af met een beroep op eigen schuld (ondernemer A had al eerder een revisievergunning en bouwvergunning verleend gekregen maar heeft hier niet tijdig gebruik van gemaakt). Daarnaast heeft de gemeente in de beslissing op bezwaar overwogen dat de gestelde schade in een te ver verwijderd verband staat tot het besluit om de schade aan het besluit kan worden toegerekend en stelt de gemeente dat de door haar geschonden norm niet strekt tot bescherming van de belangen van appellant die hebben geleid tot de schade (in dit geval vermogensrechtelijke belangen). Ook daarom zou er volgens de gemeente geen verplichting zijn ontstaan voor de gemeente om de schade te vergoeden.
Schadevergoeding wegens een onrechtmatig besluit(onderdeel), is alleen aan de orde als aan de vier wettelijke eisen van artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek is voldaan: (a) er moet sprake zijn van onrechtmatig handelen, (b) het handelen moet kunnen worden toegerekend aan het bestuursorgaan, (c) er dient sprake te zijn van schade die voortvloeit uit het onrechtmatige handelen en (d) de geschonden norm dient de betreffende belangen te beschermen (het relativiteitsvereiste).
Het feit dat er sprake is van onrechtmatig besluit maakt dat (a) het onrechtmatig handelen (b) van het bestuursorgaan vast staat. Maar hoe zit dat met de overige vereisten in deze casus?
Dat een besluit rechtens onjuist en daarmee onrechtmatig blijkt betekent niet automatisch dat de gestelde schade zonder meer aan het besluit kan worden toegerekend (c). Met name is dit niet het geval als ten tijde van het nemen van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit genomen had kunnen worden dat naar aard en inhoud eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad. Dit gegeven/deze stelling dient door het bestuursorgaan aannemelijk gemaakt te worden. Dat is hier niet gebeurd. Daarbij overweegt de Afdeling dat ook niet door de gemeente aannemelijk is gemaakt dat indien er geen verplichting tot het maken van een milieueffectrapportage was opgelegd de gemeente niet was overgegaan tot het verlenen van de vergunning. Dit maakt dat indien de gemeente niet tot het opleggen van de verplichting tot het maken van een rapportage was gekomen, de vergunning direct zou zijn verleend en daarmee dat de schade niet zou zijn ontstaan. Daarmee is het (nauwe) verband tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit gegeven en kan de schade aan het besluit worden toegerekend.
Dan nog het beroep op het relativiteitsvereiste (d): de geschonden norm dient te strekken tot de bescherming van de door appellant gestelde vermogensschade. Op grond van de Wet milieubeheer dient het bestuursorgaan binnen zes weken na ontvangst van de aanvraag te beslissen of een milieueffectrapportage moet worden gemaakt. Deze norm tot het tijdig en correct beslissen op het opleggen aan de verplichting beoogt onder meer het bedrijfsbelang te borgen. Daarmee strekt deze norm ter bescherming van de vermogensrechtelijke belangen van ondernemer A, aldus de Afdeling. Daarmee is de relativiteit van de gestelde vermogensschade een gegeven en is ook aan het relativiteitsvereiste voldaan.
Aan alle vereisten voor het toewijzen van de vordering tot schadevergoeding is hiermee voldaan. De Afdeling veroordeelt de gemeente dan ook tot het betalen van de door de ondernemer opgegeven schade.
Conclusie en werking
Per 1 juli 2013 is het gedeelte van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten dat ziet op schadevergoeding in werking getreden. Met die wijziging wordt in de artikelen 8:88 e.v. Awb bepaalt bij welke rechter een verzoek tot schadevergoeding in verband met onrechtmatige besluiten kan (en in sommige gevallen moet) worden ingediend. Deze casus viel vanwege het overgangsrecht nog onder het oude recht.
De inwerkingtreding van de Wet heeft er verder toe geleid dat het relativiteitsvereiste ook is opgenomen in artikel 8:69a Awb. Deze norm komt overeen met het relativiteitsvereiste in het burgerlijke recht zoals opgenomen in artikel 6:163 BW. De uitwerking van juridisch dus min of meer dezelfde uitwerking krijgen. Een onrechtmatig besluit leidt onder het oude maar ook onder het nieuwe recht dus niet automatisch tot de
verplichting van bestuursorganen om tot betaling van schadevergoeding over te gaan.