Na een negatief advies van de ondernemingsraad besluit de provincie om de groenservice op te knippen. Het ene deel van de taken wordt overgeheveld naar andere onderdelen van de provincie. Het andere deel wordt ondergebracht in een afzonderlijke, later te verzelfstandigen organisatie. Kan de manier waarop deze knip wordt vormgegeven de toets der redelijkheid doorstaan? Nee, aldus de Ondernemingskamer. Het besluit is niet voldoende gemotiveerd en de ondernemingsraad is onvoldoende inzicht gegeven in de personele gevolgen van het besluit.
Ondernemingskamer 16 april 2015, zaaknummer 200.161.283/01 OK
Artikel 25 WOR
Artikel 26 WOR
Feiten
De groenservice is een onderdeel van de ambtelijke organisatie van een provincie. De groenservice houdt zich bezig met:
- het verrichten van werkzaamheden voor natuur- en recreatieschappen in de provincie;
- het verrichten van werkzaamheden voor recreatiegebieden van de provincie;
- beleidswerkzaamheden voor de provincie.
In het hoofdlijnenakkoord 2011-2015 stelt de provincie vast dat de groenservice zal worden verzelfstandigd. De bestuurder laat de ondernemingsraad van de provincie in januari 2014 weten dat wordt gewerkt aan een reorganisatieplan. Het nog te nemen besluit tot verzelfstandiging vergt een politieke afweging en moet volgens de bestuurder los worden gezien van de personele en organisatorische consequenties van dat besluit. Er zullen drie plannen worden opgesteld, namelijk een inrichtingsplan, een personeelsplan en een inpassingsplan. Deze plannen zullen ter advisering worden voorgelegd.
De ondernemingsraad ontvangt eerst het concept inpassingsplan en vervolgens het concept inrichtingsplan ter advisering. De plannen behelzen een splitsing in de taken van de groenservice. De groenservice wordt een organisatie die uitsluitend in opdracht van de natuur- en recreatieschappen zal werken. Andere taken zullen bij de groenservice worden weggehaald en bij andere onderdelen van de provincie worden ondergebracht.
De ondernemingsraad adviseert negatief over beide voorgenomen besluiten, omdat:
- de plannen in de context staan van de verzelfstandiging van de groenservice. Dat verband wordt in de adviesaanvragen genegeerd;
- er bestuurlijk nog geen besluiten zijn genomen over de rechtsvorm van de verzelfstandigde groenservice. De politieke discussie moet hier nog over worden gevoerd;
- er geen afspraken zijn gemaakt met de partners in de natuur- en recreatieschappen, waardoor niet duidelijk is of er voldoende draagvlak is. Dit brengt mee dat de groenservice kwetsbaarder wordt en er risico’s zijn voor de levensvatbaarheid;
- het niet duidelijk is welke gevolgen er zijn voor de medewerkers;
- het overzicht op de reorganisatie niet duidelijk is vanwege het opknippen van de besluitvorming;
- de gevolgen voor de organisatie niet duidelijk en concreet zijn.
Vervolgens geven acht gemeenten aan dat zij op dat moment nog geen beslissing nemen over eventuele toetreding van de recreatieschappen tot een verzelfstandigde groenservice. Desalniettemin neemt de provincie het besluit tot vaststelling van het inrichtings- en inpassingsplan. De ondernemingsraad gaat in beroep.
Oordeel Ondernemingskamer
De Ondernemingskamer overweegt dat het de provincie vrij staat om de groenservice op te knippen, waarbij het ene deel van de taken wordt overgeheveld naar andere onderdelen van de provincie en het andere deel wordt ondergebracht in een afzonderlijke, later te verzelfstandigen organisatie. De vraag is of de manier waarop deze knip wordt vormgegeven de toets der redelijkheid kan doorstaan.
De Ondernemingskamer is van mening dat de provincie niet voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom voor de knip in deze vorm is gekozen. Dat hangt samen met het ontbreken van een duidelijke toekomstvisie. Het feit dat een aantal gemeenten zich niet op voorhand achter de verzelfstandiging willen scharen, had moeten leiden tot een toelichting in de adviesaanvraag. De ondernemingsraad had immers aandacht gevraagd voor de relatie tussen de splitsing en verzelfstandiging. Er wordt op de politieke besluitvorming over verzelfstandiging vooruit gelopen. De provincie had daarom in ieder geval in moeten gaan op het door de ondernemingsraad gesignaleerde gevaar dat de toekomstige groenservice een kwetsbare organisatie zal zijn met vraagtekens over de levensvatbaarheid. Kortom, de provincie heeft het besluit onvoldoende gemotiveerd. De provincie kon daarom niet in redelijkheid tot het besluit komen.
De Ondernemingskamer buigt zich vervolgens over de gevolgen voor het personeel. De personele gevolgen zijn volgens de provincie nog niet in kaart gebracht, omdat er sprake is van gefaseerde besluitvorming. De Ondernemingskamer constateert echter dat er geen concrete afspraak is gemaakt tussen de ondernemingsraad en de provincie over gefaseerde besluitvorming. De ondernemingsraad heeft ook niet het vertrouwen gewekt dat hij geen bezwaar zou maken tegen gefaseerde besluitvorming. De ondernemingsraad mag daarom bezwaren tegen gefaseerde besluitvorming in deze procedure naar voren brengen.
De ondernemingsraad heeft bovendien niet zozeer de kritiek dat het personeelsplan nog niet ter advisering is voorgelegd. Zijn bezwaar is fundamenteler. In de huidige situatie verricht namelijk iedere medewerker taken voor zowel de natuur- en recreatieschappen als voor de provincie. In het inrichtings- en inpassingsplan ontbreekt een verband tussen de taken die nu moeten worden verricht en de taken die volgens de plannen moeten worden verricht. De ondernemingsraad heeft daarom geen inzicht in de vraag of (en zo ja, in hoeverre) bestaande functies blijven bestaan. Ook is niet duidelijk waar de functies worden ondergebracht, in de nieuwe organisatie of bij de provincie. De provincie heeft nagelaten hier voldoende inzicht in te geven. Ook dit maakt dat de provincie niet in redelijkheid tot het besluit had kunnen komen.
Tot slot is er onduidelijkheid over het aantal fte’s. De plannen gaan uit van 113fte, terwijl de huidige situatie uitgaat van 158fte. Het is onduidelijk waar dit verschil in zit. De provincie heeft hierover onvoldoende informatie aan de ondernemingsraad verstrekt.
De conclusie van de Ondernemingskamer is helder. De provincie kon na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot vaststelling van het inpassingsplan en inrichtingsplan komen. De besluiten moeten worden ingetrokken.
Aantekening
Gefaseerd besluiten en gefaseerd adviseren is mogelijk. Wel moet de ondernemer waarborgen dat dit geen afbreuk doet aan de effectiviteit van de medezeggenschap. Voor de ondernemingsraad is het van groot belang om bewust te zijn van het ‘’trechter-effect’’ van een gefaseerd adviestraject. Adviseert de ondernemingsraad positief over een principebesluit, dan is het lastig om daar in een latere fase (bijvoorbeeld wanneer de personele maatregelen aan de orde zijn) op terug te komen. Het is in ieder geval van groot belang dat zowel voor de ondernemingsraad als voor de ondernemer duidelijk is welke fasen er zijn en waarover de ondernemingsraad advies wordt gevraagd. Dit kan worden afgesproken in een ondernemingsovereenkomst.
Opsplitsing van de besluitvorming in afzonderlijke besluiten mag er volgens de Ondernemingskamer niet toe leiden dat het overzicht van de gevolgen voor de organisatie in zijn totaliteit onvoldoende duidelijk is. De ondernemer mag bovendien een ondernemingsraad niet door middel van een zogenoemde ‘’salamitactiek’’ buiten spel zetten.
Let op
Er bestaan verschillende soorten adviesaanvragen, namelijk de ‘’volle’’ adviesaanvraag (artikel 25 lid 1 WOR) en de uitvoeringsadviesaanvraag (artikel 25 lid 5 WOR). Enkel de eerstgenoemde adviesaanvraag biedt de ondernemingsraad de mogelijkheid om beroep in te stellen als het besluit afwijkt van het gegeven advies.
Dit artikel is gepubliceerd in het tijdschrift Rechtspraak voor Medezeggenschap, juni 2015