De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 24 maart 2017 de discussie beslecht over de geldigheid van bevoegdhedenovereenkomsten die in het kader van de Ruimte voor Ruimte regeling (ook wel de RvR-regeling) zijn gesloten.[1]
De Ruimte voor Ruimte regeling
De provincie Noord-Brabant heeft met de Rijksoverheid een convenant gesloten. Het zogenaamde Pact van Brakkenstein. Doel van dat pact is het stimuleren van de sloop van stallen in de zogenaamde concentratiegebieden van veehouderij, zowel om te komen tot verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van die gebieden als tot een vermindering van het mestoverschot te bewerkstelligen. In ruil voor de sloop van stallen wordt de bouw van ten hoogste 3.000 extra woningen in de provincie Noord-Brabant toegestaan. De bouw van woningen mag andere locaties betreffen dan het perceel waarop de te slopen stal staat. De verdere uitvoering is overgelaten aan de provincies en gemeenten. Deze regeling wordt aangeduid als de Ruimte voor Ruimte regeling (hierna: de RvR-regeling). De provincie Noord-Brabant heeft de RvR-regeling uitgewerkt in het zogenaamde Streekplan Noord-Brabant 2002 “Brabant in Balans” (hierna: het Streekplan). In dat plan zijn veertien voorwaarden opgenomen waaraan moet worden voldaan om met toepassing van de RvR-regeling (een) woning(en) te mogen bouwen.
De onderhavige kwestie
Projectontwikkelaar Bouwers met Visie B.V. (hierna: BMV) had de wens om van de RvR-regeling gebruik te maken, teneinde op haar gronden in het buitengebied 23 woningen te realiseren. BMV had daartoe een bevoegdhedenovereenkomst gesloten met de gemeente Bladel (gelegen in de provincie Noord-Brabant, hierna: de gemeente). BMV zou in ruil daarvoor zorgdragen voor de sanering van 23.000 m2 varkensstallen. Eén van de voorwaarden uit het Streekplan was dat de initiatiefnemer kon bewijzen dat per te realiseren woning ten minste 1.000 m2 aan agrarische bedrijfsgebouwen is gesloopt en dat op de desbetreffende locatie milieuwinst is behaald. Dat bewijs kon BMV niet leveren. De gemeente vorderde daarom schadevergoeding wegens wanprestatie. BMV verweerde zich met een beroep op nietigheid van de bevoegdhedenovereenkomst.
Het oordeel van de Hoge Raad
De Hoge Raad beoordeelde ten eerste de vraag of het verbinden van voorwaarden aan de sloop- en saneringsregeling in de bevoegdhedenovereenkomst was toegestaan. De Hoge Raad oordeelde daarover dat:
“3.5.3 (…) de voorwaarden die bij een bevoegdhedenovereenkomst worden gesteld voor uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, door de wet moeten worden toegelaten. Indien het gaat om de uitoefening van een doelgebonden bevoegdheid, zoals de in deze zaak aan de orde zijnde planologische bevoegdheden van (organen van) een gemeente, zullen die voorwaarden dan ook het doel moeten (kunnen) dienen waarvoor de desbetreffende bevoegdheid door de wet is gegeven.”
Hiermee komt de Hoge Raad toe aan de tweede vraag die voorlag, namelijk of de planologische bevoegdheden van de gemeente zich binnen het grondgebied van de eigen gemeente moeten afspelen. De Hoge Raad oordeelde:
“3.6.2 (…) Weliswaar zullen bij planologische maatregelen van een gemeente in de regel uitsluitend plaatselijke planologische belangen aan de orde zijn, maar de WRO heeft (…) mede betrekking op het planologische beleid van het rijk (art. 2 e.v. WRO) en van de provincie (art. 4-6 WRO), welk beleid mede ziet op de ruimtelijke ordening op gemeentelijke niveau en dat naar zijn aard mede planologische belangen betreft die de plaatselijke planologische belangen overstijgen. (…)
3.6.6 Uit het vorenstaande volgt dat een gemeente in het kader van de RvR-regeling in beginsel de voorwaarden zoals in deze zaak aan de orde – tot sloop van stallen elders en tot het doen intrekken van daarmee samenhangende milieurechten – mag stellen voor haar medewerking aan een planologische wijziging die woningbouw mogelijk maakt. (…)Een gemeente kan die voorwaarden daarom ook bedingen in een bevoegdhedenovereenkomst zoals in deze zaak aan de orde (…).”
BMV heeft om aan de sloop- en milieuvoorwaarden te kunnen voldoen, oude agrarische percelen van de betreffende agrarische bedrijven moeten opkomen. Daarmee komt de Hoge Raad tot slot toe aan de vraag of de gemeente buiten het gesloten wettelijke stelsel van de WRO en Gemeentewet kosten heeft verhaald ten behoeve van planologische doeleinden. Daarvan is naar mening van de Hoge Raad géén sprake:
“3.7.2 (…) Vaststaat dat BMV voor de planologische medewerking door de Gemeente niet heeft hoeven betalen en dat de Gemeente voor die medewerking ook geen bijdrage heeft gevraagd. Dat de Gemeente wel heeft verlangd dat BMV zich verbond tot nakoming van de voorwaarden van de RvR-regeling van het Streekplan, waaronder die tot het slopen van stallen en tot het intrekken van milieurechten, waaraan voor BMV omvangrijke kosten zijn verbonden, valt (…) niet gelijk te stellen met het verlangen van een financiële bijdrage. Het gaat hier immers niet om kosten die de Gemeente zelf zou hebben moeten maken als BMV niet zou zorgdragen voor die sloop van stalruimte en intrekking van milieurechten, en die de Gemeente door het stellen van die voorwaarden dus in feite zou afwentelen op BMV (..). Van kostenverhaal of van een onaanvaardbare doorkruising van WRO en Gemeentewet zoals door het onderdeel gesteld, is dus geen sprake.”
Conclusie
De gemeente is bevoegd voorwaarden te stellen aan haar medewerking aan een planologische wijziging die woningbouw mogelijk maakt. Die voorwaarden mogen ook worden bedongen in een bevoegdhedenovereenkomst. Een dergelijke overeenkomst kan door een bestuursorgaan of een overheidslichaam worden aangegaan indien en voor zover de wet daartoe de ruimte laat. Die ruimte is in beginsel aanwezig indien het bestuursorgaan beleids- of beoordelingsvrijheid toekomt bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid. Van niet op de wet (en dus nietig) kostenverhaal of een onaanvaardbare doorkruising van de WRO en Gemeentewet is géén sprake, indien de initiatiefnemer om aan de voorwaarde te voldoen zélf kosten moet maken. Dat de beslechte zaak onder de WRO (en dus niet onder de huidige Wro) viel, maakt geen verschil, omdat de Wro op dezelfde uitgangspunten is gebaseerd.
[1] HR 24 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:483.; Een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst waarbij een bestuursorgaan, of het overheidslichaam waartoe dat orgaan behoort, zich bindt met betrekking tot de uitoefening van hem toekomende publiekrechtelijk bevoegdheden.
